1. Introdução
A desjudicialização de procedimentos judiciais vem ganhando destaque no ordenamento jurídico brasileiro como meio de conferir celeridade e eficiência à tutela de direitos. No final de 2023, esse movimento ganhou mais um capítulo por meio do chamado marco legal das garantias (lei 14.711, de 30/10/23), que alterou o decreto-lei 911/1969, incluindo os arts. 8º-B a 8º-E, com o fito de viabilizar que o procedimento de consolidação e busca e apreensão de veículos e de bens móveis em geral por meio dos cartórios de registro de títulos e documentos.
Desde que haja previsão expressa em contrato e observância de certas etapas como a notificação, para oportunizar a quitação pelo devedor, o judiciário não precisa mais ser única porta disponível ao credor fiduciário para fazer com que o bem ofertado como garantia a um crédito inadimplido seja utilizado para esse fim que lhe é próprio, reduzindo os riscos das operações de crédito no Brasil. Esse novo regime normativo insere-se no contexto mais amplo de modernização das cobranças de dívidas, buscando reduzir a morosidade judicial e o custo do crédito, alinhando à já citada tendência de desjudicialização de procedimentos tradicionais, como exitosamente já visto nas experiências do inventário extrajudicial; do divórcio extrajudicial e da consolidação extrajudicial da propriedade imobiliária, por exemplo.
Metodologicamente, o presente artigo adota um enfoque dedutivo, partindo de premissas constitucionais para avaliar a compatibilidade da inovação legal com a Carta de 1988. Inicialmente, delimita-se como problema jurídico a seguinte indagação: é constitucional arbitragem regulatória que permite a busca e apreensão extrajudicial de veículos executada pelos cartórios de Registro de Títulos e Documentos, sob supervisão do Judiciário/CNJ e, em paralelo, por empresas privadas credenciadas no ecossistema dos Detrans, através do regime da resolução Contran 1.018/2025?
Para responder a essa indagação, o trabalho estrutura-se em três eixos analíticos principais. Primeiro, procede-se a uma análise constitucional da matéria, examinando a jurisprudência pertinente, em especial os votos dos ministros Dias Toffoli e Flávio Dino nas ADIns 7.600, 7.601 e 7.608.
Na seção seguinte abordar-se-á o conflito regulatório instaurado pelas normas infralegais: de um lado, o provimento CNJ 196/25, que regulamenta a execução extrajudicial nos cartórios de registro; de outro, a resolução Contran 1.018/25, que disciplina procedimento análogo via Detrans. Nessa parte, analisar-se-á a regularidade de coexistência de estruturas regulatórias concorrentes para a uma mesma finalidade, sustentando padrões de controle diferentes.
Por fim, no terceiro segmento explora-se o fenômeno do forum shopping e da arbitragem regulatória, fazendo uso desses conceitos para análise do fenômeno ora estudado. Assim, a partir da lente destes dois instrumentos, em conjunto com análise Econômica do Direito e da teoria regulatória, avaliar-se-á se a abertura de uma via privada paralela à registral gera incentivos disfuncionais e compromete valores fundamentais de nosso ordenamento jurídico.
2. Análise constitucional: Desjudicialização, controle público e os votos nas ADIns 7.600/DF, 7.601/DF e 7.608/DF
2.1 A posição do ministro Dias Toffoli
A execução extrajudicial de garantias no Brasil não é propriamente novidade. Desde o decreto-lei 70/1966 (execução extrajudicial de créditos hipotecários) até a lei 9.514/1997 (consolidação extrajudicial de propriedade fiduciária de imóveis), admite-se que determinados bens dados em garantia sejam retomados sem intervenção judicial direta.
O STF firmou jurisprudência no sentido de que tais procedimentos são compatíveis com a Constituição, desde que não eliminem o acesso ao Judiciário nem as garantias mínimas de defesa. Nesse sentido, vale conferir o RE 627.106/DF, no qual o STF declarou recepcionado o decreto-lei 70/1966 e, bem assim, o RE 860.631/SP (Tema 982 de repercussão geral), em que o foi reconhecida a constitucionalidade da execução extrajudicial de imóveis pela lei 9.514/1997, firmando-se a seguinte tese: “É constitucional o procedimento da lei 9.514/1997 para a execução extrajudicial da cláusula de alienação fiduciária em garantia, haja vista sua compatibilidade com as garantias processuais previstas na Constituição Federal”.
No julgamento conjunto das ADIns 7.600, 7.601 e 7.608, que impugnaram diversos dispositivos da lei 14.711/23, o STF novamente analisou a validade de um procedimento de execução extrajudicial, mas desta feita incidente sobre bens móveis. Nessa senda, discutiu-se na referida ADIn o novel procedimento de busca e apreensão extrajudicial de bens móveis, de modo que o ministro Dias Toffoli, Relator, votou pela constitucionalidade da essência do marco legal das garantias, sustentando que a mera possibilidade de execução extrajudicial não contraria, por si, os direitos fundamentais do devedor. Ainda segundo o relator:
“[B]em compreendido o procedimento instituído no art. 8º-B, nota-se que não prosperam as alegações dos autores. Esse procedimento se desenvolve perante oficial registrador, autoridade imparcial cujos atos estarão sempre sujeitos a controle judicial – possibilidade decorrente diretamente da Constituição de 1988 e que está explicitada no § 11 do art. 8º-C do decreto-lei 911/1969, inserido pela lei 14.711/23, segundo o qual “o procedimento extrajudicial não impedirá o uso do processo judicial pelo devedor fiduciante”. (Grifo nosso)
Essa posição reflete a já mencionada jurisprudência da Corte, que admite a desjudicialização desde que o ordenamento forneça um trilho institucional adequado para substituir a tutela jurisdicional, mantendo o contraditório e a possibilidade de revisão judicial. No voto do ministro Toffoli, embora não haja menção explícita ao art. 8º-E, delineou-se a premissa de que tais medidas executivas devem ocorrer sob supervisão de agentes públicos dotados de fé pública e responsabilidade institucional, à semelhança do modelo de execução extrajudicial já validado para os imóveis.
O relator enfatizou que a nova lei não afasta o controle judicial, pois o devedor lesado poderá recorrer ao Judiciário, e que os procedimentos extrajudiciais previstos estão ancorados em garantias fundamentais (privacidade, honra, inviolabilidade de domicílio, proteção de dados pessoais, etc.), cuja observância deve ser assegurada durante a busca e apreensão.
Desse modo, denota-se que a constitucionalidade da inovação foi afirmada na medida em que o ambiente extrajudicial reproduz, em alguma medida, a confiança e a imparcialidade esperadas do processo judicial, razão pela qual delimita-se a utilização da estrutura dos cartórios extrajudiciais, regulados pelo Poder Judiciário, como via idônea para essas execuções.
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Fonte: Migalhas
